Artigos Jurídicos

15/11/2012

FUNÇÃO EXTRAFISCAL DO IPTU: UM MEIO PARA A CONCRETIZAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE


RAFAEL MAFACIOLI MARIN

A Constituição Federal de 1988 foi promulgada sob os preceitos do Estado Democrático de Direito, pautada no respeito aos direitos sociais e individuais. A fim de assegurar esses direitos sociais, tornou-se muito relevante a observância da função social da propriedade, uma forma de transformar aquilo que servia somente aos interesses particulares em um bem social, com objetivos que transcendem o individualismo.

Assim, os artigos 182 e 183 do texto constitucional, presentes no capítulo que trata da Política Urbana, preveem a existência de uma lei própria para regulamentar a aplicação dos dispositivos presentes nesse capítulo, o que acabou criando o status de norma programática. Conforme o art. 182, § 4º da CF-88: “É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública [...]. 

A exigência da lei específica foi sempre um problema para a efetiva aplicação desses preceitos durante mais de uma década, até a promulgação da lei 10.257 de 2001, o Estatuto da Cidade, através do qual foram criadas diretrizes para efetivar o objetivo da política urbana qual seja o de ordenar o “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, em busca do bem-estar comum e da justiça social.

No Estatuto temos a instrumentalização dos mecanismos presentes no texto constitucional: o parcelamento, a edificação ou utilização compulsória, a aplicação do IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com indenização em títulos da dívida pública. Todos os instrumentos mencionados são importantes e auxiliam o poder público na busca da concretização da justiça social.

O IPTU, em especial, como instrumento de política urbana visa a “[...] desestimular vultosas imobilizações de recursos em terrenos para fins meramente especulativos, dificultando o crescimento normal das cidades [...]” (MACHADO, 2003, p. 349).

É o que se verifica quando o Município majora o imposto territorial urbano dos terrenos não construídos na zona central da cidade. Neste caso, a Municipalidade não tem em vista, precipuamente, aumentar a arrecadação, mas, sim, compelir os proprietários à edificação. Do mesmo modo, pode e deve ser agravado o incidente sobre edificações além de uma determinada área construída, quando o que se deseja é coibir o aumento populacional de zona já saturada. Também, quando a Municipalidade concede isenção ou redução de impostos para a implantação de indústrias, está fomentando o desenvolvimento industrial, necessário ao progresso da comunidade o que, consequentemente, aumentará a receita pública local, compensatória da liberalidade inicial. A utilização do IPTU nesse sentido se traduz, portanto, na utilização política, social e econômica do tributo para o alcance de fins previamente estabelecidos pelo legislador, por considerá-los de interesse público.

O IPTU funciona também como espécie tributária que auxilia o desenvolvimento social quando, para evitar a especulação imobiliária, o Município tem a possibilidade de fixar a alíquota progressiva no tempo para assegurar a função social da propriedade, considerada pela Carta como um dos princípios basilares da ordem econômica e social[1]. Foi, então, conferido ao IPTU o poder extrafiscal de atuar como instrumento de política urbana. Essa progressividade está prevista no art. 182, par. 4º, II, da CF/88, e consta do capítulo da ordem econômica e financeira e trata da política urbana. Sua função, portanto, é promover a política de desenvolvimento urbano.

A progressividade no tempo, prevista no art. 182, par. 4º, II, da atual Carta, tem, portanto, relação direta com o cumprimento da função social da propriedade e tem caráter sancionatório[2], na medida em que suas alíquotas aumentam, progressivamente, quando o proprietário do imóvel urbano insiste no mau aproveitamento da propriedade.[3] É uma forma de punir quem não respeitar as disposições do Plano Diretor, que pode alcançar até a perda da propriedade (prevista no inciso III do mesmo dispositivo legal).

Percebe-se, portanto, que é de suma importância o cumprimento da função social da propriedade, pois, em caso de inobservância e ofensa ao plano diretor, seja pelo uso inadequado, seja pela subutilização ou, mesmo, pela não-utilização do imóvel urbano, o poder público pode, até mesmo, desapropriar[4] o imóvel.

Assim, para que o poder público municipal consiga dar cabo da função social da propriedade, que abrange também a função social da cidade, e tornar mais digna a vida dos munícipes, imprescindível é a utilização do IPTU progressivo no tempo.

Percebe-se, portanto, que o IPTU, inobstante possuir uma função fiscal, possui outra extrafiscal, que possibilita ao poder público local interferir nos campos social, econômico e político. Essa ingerência ocorre através da seletividade de suas alíquotas, em razão do uso e da localização do imóvel urbano; da progressividade em razão do valor do imóvel, tendo em vista a melhor aplicação do princípio da capacidade contributiva, e não o mero interesse arrecadatório; e a progressividade no tempo, em cumprimento ao princípio da função social da propriedade.

[1]  Segundo Rodrigues, considerando o texto constitucional, em seu art. 5º, “[...] cumpre lembrar que a CF/88, em seu art. 170, inciso III, determina ser a função social da propriedade princípio da Ordem Econômica. A função social da propriedade, pelo exposto, mostra-se como uma determinação e como um princípio constitucional, revelando-se a importância que o legislador constituinte deu a essa matéria [...]” (2000, p. 5).

[2]  Baleeiro ressalta o caráter pedagógico ou reeducativo do art. 182 da Constituição, pois prevê a tributação progressiva no tempo, que, de forma gradual, imponha encargos cada vez mais gravosos, na medida em que persistam os comportamentos contrários ao pleno desenvolvimento da política urbana, definida em lei. (2001, p. 578).

[3]  Na opinião de Borges, o IPTU progressivo “[...] é redutível a um imposto proporcional, conquanto aumentando essa proporção na medida em que se eleva o valor da matéria tributável [...]”, ou melhor, é um “[...] imposto proporcional que se eleva à proporção de fluência do tempo, numa escala fixada legalmente [...]” (1992, p. 81).

[4]  “A desapropriação deve ser decretada pelo prefeito, embora possa ser por lei da Câmara, mas sempre promovida pelo Executivo ou pela entidade a quem se atribuir o bem expropriado. A declaração expropriatória não retira o bem da posse ou do domínio do proprietário enquanto o expropriante não for imitido na posse e subseqüentemente a Justiça fizer a necessária adjudicação, com justa e prévia indenização.” (MEIRELLES, 2003, p. 409-410).


 

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